贺雪峰：村级治理的变迁、困境与出路

文/贺雪峰(武汉大学社会学院教授、教育部长江学者特聘教授)

当前，中国农村村级治理中出现了严重的形式主义问题，村干部的主要工作不是解决涉及农民群众切身利益的各种问题，而是应付检查，填报表格，办事留痕。有村干部讲，他们80%以上的精力都是在应付上级的各种形式化要求，只有20%的精力和时间在做群众工作。

贺雪峰(武汉大学社会学院教授、教育部长江学者特聘教授)

村干部作为不脱产的最为基层的干部，其身份实际上并不是干部而是农民，他们没有工资，只是拿误工补贴。村干部的主要工作是做农民群众的工作，解决农村各种细小琐碎的问题，他们的工作是党和国家农村工作的“最后一公里”，上传下达，十分的基础且重要。因此，村庄工作必须抓实，且主要通过接触农民群众来实施，为农民群众解决涉及他们切身利益的各种细小琐碎问题。然而，实际情况并非如此。由此，本文拟就当前村级治理中为何会出现形式主义泛滥问题进行讨论。

一、村级治理的变迁

近代以来，为完成中国国家现代化的任务，国家权力向下渗透，开始建立比较完整的村级组织。近代以来的村级组织或村级治理要同时完成两大主要任务：一是协助完成国家任务，主要是汲取资源的任务；二是维持农村基本生产生活秩序，服务农民生产生活。不同时期的村级治理重点有所差异。

在人民公社时期，通过“三级所有、队为基础”且政社合一的体制，国家将农民高度组织起来，同时完成以上两个主要任务。一方面，人民公社实施集体生产集体分配，农业生产被纳入统购统销，国家通过工农产品价格剪刀差，将大量农村资源汲取为工业化原始资本。人民公社通过工分制巧妙地解决了农民集体行动的困境，将农村剩余劳动力转化成为各项公共事业的建设者，比如农田基本水利建设、水库道路建设。且通过诸如民办教师、赤脚医生、毛泽东思想宣传队的形式，为农民提供了大量文化、教育、医疗公共品。进言之，人民公社主要依靠农民自己的力量提高了农民的福利水平。

人民公社将一家一户的小农组织起来，以生产队来代替过去千年农业以家庭为单位的经营模式。由此，人民公社既是行政组织又是经济组织，一身二任，其最大优势是通过扩大组织规模来提高组织强度，克服了个体农户普遍存在的集体行动困境，从而实现“人多好办事”。而人民公社的最大困境在于，超出农户家庭的农业生产组织方式，难以调动农户生产积极性，越到人民公社后期，农民生产积极性越低，农业生产中的磨洋工越普遍，农业生产效率也越低。

鉴于人民公社的这一固有弊病，1980年，全国农村普遍实行了分田到户，农户重新获得了农业生产经营自主权，人民公社解体，政社分开。分田到户以后，农民的农业生产积极性被焕发了出来，农业得到持续发展。而一旦农民的农业生产积极性释放完毕，农业生产就会重新进入到瓶颈期。进入20世纪90年代，之前人民公社时期建设的农业基础设施开始变得破败，人民公社解体以后，再将农民组织起来的成本很高、难度很大，向农民收取税费、提取资源也不再可能借助统购统销手段。虽然分田到户时说农户“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”，给了农户农业剩余索取权，但实际上农户可以剩下的往往比较少，他们可能只愿交够国家的，而不愿留足集体的。因此，为了建设公共事业，集体就要借农民“交够国家的”来搭车收费。农户如果不愿交税费，国家就必须强制收取税费，因为一户不交，其他农户就会效仿。而国家强制收取税费离不开村干部协助，在几乎没有特别好处的情况下，村干部不愿意冒得罪村民的风险来协税。在这样的情况下，国家为了收取税费就倾向允许村干部搭车收费（从农民缴纳税费中提成）来完成任务，结果导致村庄狠人来当村干部，借协税谋取个人好处。

在农村人多地少、农业收益有限而国家仍要从农村提取资源服务于中国现代化事业时，仅仅有农民生产经营自主权显然是不够的，因为一旦农业收入进入农民口袋，再让农民交出来就不是那么容易的事情了。20世纪90年代，国家为了从农民那里提取资源而产生了严重的三农问题，核心就是农民负担过重和干群关系紧张。农民负担的相当一部分（村提留、义务工和积累工等）是用于建设农民生产生活所必须的基础设施，是为农民提供公共服务的。