乡村振兴中的城乡空间重组与治理重构步骤

摘要

当前，中国乡村发展的重要背景是城镇化进程中城乡人口布局已发生重大变动，实现乡村振兴必须顺应人口布局变动，推进城乡空间重组与治理重构。科学适度的空间布局调整有利于优化城乡发展格局，不少地方已开展积极探索，具有代表性的有山东“合村并居”、江苏“相对集中居住”和陕西易地扶贫搬迁等典型模式。当前，这几种典型模式在规划布局、规模区位、治理重构等方面凸显出操作难题。应对这些难题问题，要超越村庄调整合并局部思维，将城乡空间重组置于农业社会-工业社会、中心地-分散地、崛起地带-衰退地带相对性结构中把握。

一、问题的提出

 合理的城乡空间布局是推进城乡融合发展，实现新型城镇化与乡村振兴双轮驱动的重要基础。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，将统筹城乡发展空间、优化乡村发展布局作为规划的首要任务并做出部署。中国较早形成稳定的小农村社形态，近些年又迎来工业化、城镇化发展大潮，几十年里走过了发达国家几百年才走完的发展道路。小农国基和时空压缩两重因素的叠加，导致我国城乡空间布局与全局发展之间矛盾尤其突出：一是村庄规模小、人口居住分散，不利于乡村公共服务有效供给；二是大量空心村土地处于废弃、撂荒和低效利用状态，存在大量资源浪费现象；三是专业农户的生产需求与一般村民居住需求都没有获得较好的满足，功能分化没有跟上现实变化；四是为改善农民生活，大量财政资金投向分散居民点，资金利用效率不高。目前，全国有300多万个乡村居民点，资源有限，要让这300多万个乡村居民点都实现振兴不现实。

 近年来，各地在推进乡村振兴过程中围绕城乡空间布局调整问题开展积极探索，获得一定的成效和经验，但存在的问题也十分明显：一是对空间布局演化规律认识不足，村庄调整合并的规模和节奏不符合科学规律；二是缺少系统性谋划，在实施空间布局调整时产权结构、治理结构调整没能同步跟上，带来空间与治理的错置；三是个别地区在工作中粗枝大叶、大拆大建，从而引发出新的矛盾和冲突。上述几个方面问题的叠加，使城乡空间布局调整陷入进退维谷境地。不动，乡村空间散乱、城乡功能交叠的问题得不到解决；动，又担心带来治理弱化、社会冲突等问题，决策层和执行层难下决心。为此，本文拟对城乡空间布局调整涉及的重大理论和现实问题进行讨论，提出乡村振兴中城乡空间重组与治理重构的系统性方案。

二、城乡空间布局调整的典型模式

从全局看，当前，城乡空间布局调整工作主要有3种模式：一是东部平原地区在村庄类型划分基础上开展的大规模调整合并工作，较为典型的如山东“合村并居”；二是东部发达省份在保持村庄布局总体稳定的情况下开展的小幅调整集聚，较为典型的如江苏“相对集中居住”；三是中西部地区在脱贫攻坚框架下开展的易地扶贫搬迁、生态移民搬迁等，也在客观上发挥出空间布局调整功能。针对上述3种模式，本文对其实施过程进行介绍，并对其操作方式和效果进行评论。

（一）山东“合村并居”

山东是最早开展村庄调整合并的省份之一，这与其乡村人口布局和空间布局基础有很大关系。山东目前有行政村6.95万个，数量居全国第一；村平均人口530人，在全国居倒数第二。长期以来，高度分散的村庄和人口布局制约了山东乡村发展，全省上下优化城乡空间布局的愿望和动力一直比较强。2006年的新农村建设规划中提出引导强村、强企兼并联合小村、弱村，在有条件的地区推进村庄整合和人口集聚，建设新型农村社区。在2014年的规划中，山东省计划到2030年形成7000个左右的新型农村社区，保留改造各类村庄30000个。2019年，全省村庄分类中明确的搬迁撤并类村庄2.1万个，数量与2014年规划基本保持一致。

山东城乡空间布局调整工作已经持续开展了近20年，建成新型农村社区6000多个，总体进度上半岛地区快于内陆地区，鲁西北快于鲁西南和鲁南地区。通过调整，城乡空间布局显著优化，村民居住条件逐步改善，村庄组织建设得到加强，乡村公共服务实现了有效的延伸覆盖。当然，地方政府在实施过程中存在一些急躁冒进的做法，比如补偿标准过低、先拆后建、对群众意愿尊重不够等问题，这些都必须得到彻底纠正并引以为戒。但要注意，这些都是工作方式和利益平衡问题，不能因此而影响对城乡空间布局调整必要性的判断。

（二）江苏“相对集中居住”